Les procureurs dirigent les enquêtes et décident des poursuites, mais ils sont nommés par le garde des Sceaux sur simple avis du Conseil supérieur de la magistrature, et c'est le ministre qui prononce leurs sanctions. Promise depuis 1998 sous quatre présidences, votée en termes identiques par l'Assemblée et le Sénat en 2016, la réforme n'a jamais été soumise au Congrès. Coalition Nationale l'achève dès la première année : avis conforme du CSM pour toute nomination au parquet, pouvoir de proposition pour les postes les plus exposés, discipline confiée au CSM. La politique pénale reste au gouvernement, responsable devant le Parlement. Le soupçon, lui, disparaît.
L’article 65 de la Constitution organise une asymétrie : les juges du siège sont nommés sur avis conforme du CSM, les magistrats du parquet sur avis simple, et leur discipline relève du garde des Sceaux après avis du CSM. L’ordonnance statutaire de 1958 place les procureurs sous l’autorité du ministre. En 2010, dans l’arrêt Moulin c. France, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que le parquet français ne remplit pas l’exigence d’indépendance à l’égard de l’exécutif pour être qualifié d’autorité judiciaire au sens de l’article 5 de la Convention.
Le consensus existe pourtant depuis longtemps. Un projet de révision est présenté en 1998 puis abandonné. En janvier 2012, le chef de l’État annonce vouloir l’avis conforme pour le parquet. Le projet de 2013 est adopté dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat en 2016, mais le Congrès n’est jamais convoqué. Les projets de 2018 et 2019 reprennent la mesure avant d’être abandonnés dans le contexte de la pandémie. Les gardes des Sceaux successifs ont pris l’habitude de suivre l’avis du CSM, mais une habitude n’est pas une garantie : en 2018, la succession du procureur de Paris a vu les candidats retenus par la Chancellerie écartés et les finalistes reçus par le Premier ministre. Tant que la règle dépend de la bonne volonté du ministre en place, chaque poursuite visant un responsable politique porte le soupçon d’une nomination orientée.
Une révision constitutionnelle courte, reprenant le texte déjà voté en 2016 et le complétant sur trois points :
- Avis conforme du CSM pour toutes les nominations au parquet, procureurs généraux compris, alignant le parquet sur le siège.
- Pouvoir de proposition du CSM pour les postes les plus exposés : procureur général près la Cour de cassation, procureurs généraux près les cours d’appel, procureur de la République de Paris et chefs des parquets nationaux spécialisés. Le ministre ne choisit plus le procureur qui instruira les affaires sensibles.
- Discipline des magistrats du parquet confiée au CSM, qui statue comme conseil de discipline, comme pour le siège.
Ce qui ne change pas. Le gouvernement conduit la politique pénale, conformément à l’article 20 de la Constitution. Le garde des Sceaux conserve les instructions générales, rendues publiques, et répond de la politique pénale devant le Parlement. L’interdiction des instructions individuelles, acquise depuis 2013, est maintenue et renforcée par la traçabilité intégrale des échanges (M3.16). Ce n’est pas un parquet hors sol, c’est un parquet que personne ne peut soupçonner d’avoir été nommé pour une affaire.
Méthode. Le texte ayant déjà réuni les deux chambres, il est déposé dans les cent premiers jours. Si le Congrès ne réunit pas la majorité des trois cinquièmes, la révision est soumise au référendum de l’article 89, dans le cadre du calendrier référendaire du mandat (M1.8). Articulation : M3.16 (traçabilité), M3.17 (suppression de la CJR), M3.18 (impartialité procédurale), M3.20 (inspection rattachée au CSM).
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